6. Processo de política pública na Embrapa
Utilizando a concepção de Peters (1999) para caracterizar a Embrapa, ela é um agente que atua de forma direta ou indireta para influenciar a vida dos cidadãos, sendo influenciado pelo contexto socioeconômico, político, governamental e cultural (Kraft; Furlong, 2010). Ao avaliar o processo político nota-se que essas características se ressaltam na etapa de identificação do problema. Existem várias fontes que contribuem às decisões políticas explicitadas nas políticas públicas para a instituição, materializadas em forma de projetos desenvolvidos nas 42 (quarenta e duas) unidades da Embrapa. Como exemplos: a realização de estudos prospectivos, o alinhamento dos Planos Diretores de Unidade (PDUs) ao Plano Diretor da Embrapa (PDE), a consideração das preocupações dos agentes, trazidas por meio de canais de comunicação com a sociedade (Sistema de Atendimento ao Cliente), atendimento a demandas pontuais, por ocasiões extraordinárias, como um emergência em termos de sanidade animal, por exemplo, e a consideração de demandas de ministérios em políticas nacionais.
No que se refere à característica do Plano Diretor da Embrapa (PDE), citado anteriormente,
[...] ele permite fazer frente as crescentes complexidades e descontinuidades, incertezas e volatilidades que predominam no ambiente externo das instituições de PD&I voltadas para a agricultura brasileira. Com a visão de possíveis cenários futuros, baseados em eventos potenciais, e de determinantes e condicionantes externos, a Embrapa busca manter a sua sustentabilidade como organização e, para isso, revê periodicamente sua Missão, Visão de Futuro, Objetivos e Diretrizes Estratégicas, em consonância com as prioridades e orientações governamentais.(PDE V, 2008)
O PDE é um dos insumos utilizados nas discussões do planejamento estratégico de cada uma das unidades da Embrapa. “O planejamento estratégico é uma ferramenta gerencial essencial para orientar as grandes decisões, estimular a convergência de esforços e focalizar a atenção dos gestores nos fatores-chave para o sucesso da organização” (PDU IV, 2009). O instrumento que sistematiza os resultados do planejamento estratégico, que vai orientar as decisões sobre as prioridades de atuação da unidade da Embrapa, é o Plano Diretor da Unidade (PDU).
O PDU busca assegurar o alinhamento das estratégias da Unidade aos grandes objetivos institucionais da Embrapa e aos desafios tecnológicos da suinocultura e avicultura. São considerados tanto os resultados das ações passadas como as perspectivas identificadas no último PDE (PDU IV, 2009). O processo de definição do PDU baseia-se em:
informações geradas a partir de entrevistas com representantes das cadeias de suínos e aves de todo país (externos à Unidade) e de questionários aplicados ao público interno, obtendo-se as principais tendências, oportunidades, ameaças, forças e fragilidades para as cadeias de suínos e aves. A formulação estratégica consistiu no exercício de mapeamento e interpretação das interações e convergências entre oportunidades e ameaças frente às forças e fraquezas mais relevantes para a Unidade, considerando o horizonte de médio (2008-2011) e longo (até 2023) prazos.(PDU IV, 2009).
Portanto, as prioridades estabelecidas nos planos, no caso PDU e PDE, envolvem uma ação vertical e horizontal de governança:
- Vertical ao participar como integrante em um processo hierárquico decisório das políticas nacionais, que são orientadoras da formulação das políticas implementadas localmente e de maneira descentralizadas;
- Horizontal pelas demandas down-top que se estruturam como elementos influenciadores na negociação das políticas nacionais e que são implementadas posteriormente de forma descentralizada.
Segundo a concepção de Birkland (2005) e Dye (2011), as prioridades definem a política nacional que, por sua vez, determina o que vai e o que não vai ser implementado pelos agentes, no caso pela Embrapa. A Embrapa realiza uma escolha, por exemplo, ao decidir pelo desenvolvimento de tecnologias para minimização do impacto ambiental ao invés de uma tecnologia para o desenvolvimento genético de uma fruta. Essas escolhas permeiam o desenvolvimento tecnológico da atividade agropecuária brasileira e a contribuição efetiva da Embrapa nesse processo.
O processo político estrutura-se, assim, em um arranjo institucional, como definido por Hollingsworth (2003), por ser constituído pelo Estado, representado pelo governo na definição da política nacional, ao qual a Embrapa é vinculada (governança vertical), e pelo mercado, redes, associações e comunidades, pela integração da Embrapa com o ambiente local (governança horizontal). Esse complexo processo político, como apresentado anteriormente, é formalizado por meio da construção do Plano Diretor da Embrapa (PDE), que estabelece diretrizes que subsidiam a elaboração dos Planos Diretores de Unidades (PDU), ou seja, das 42 unidades da Embrapa.
Neste aspecto, reforça-se o vínculo estabelecido do instituto de pesquisa com o governo (governança vertical) e com a comunidade (governança horizontal). Contudo, existem ações e políticas que a Embrapa realiza apenas como agente promotor e não como instituição de pesquisa, como, por exemplo, na disseminação de ações de políticas nacionais de sanidade. Este estudo não abrange este escopo de ações e políticas, uma vez que não são definidos no âmbito da instituição de pesquisa em estudo. Sendo esta, portanto, uma outra delimitação do trabalho.
As políticas são definidas pela Direção Nacional, mas sob responsabilidade de implementação, priorizando projetos de pesquisa e extensão, das unidades descentralizadas. Como exposto por Forehlich (1998) e Blackely (1994), o espaço, portanto, desempenha um papel crucial para pensar o desenvolvimento e para focalizar uma intervenção pública. O processo de intervenção e integração de cada unidade da Embrapa é específico à região, reforçando a importância de avaliar a relação da instituição de pesquisa com o meio a partir da unidade descentralizada. A história, as delimitações espaciais, as características culturais e institucionais, ou seja, todo o ambiente local é particular e integra a ação pública de pesquisa de maneira também muito particular. Isso reforça um ponto positivo no processo de definição das políticas públicas, o de priorização de projetos pesquisa. Assim como as políticas, as metas e os resultados esperados também são descentralizados. Cada unidade acompanha o desenvolvimento e monitora a política pública adotada.
A escolha da atividade produtiva da suinocultura para o presente estudo, deu-se em função da mesma incorporar explicitamente a relação dicotômica entre o econômico e o ambiental, inclusive na lacuna ideológica e do discurso, ressaltado na seção 2 por Vivien (2005), Silva (2005) e Mercado e Córdova (2005). Há uma demanda regional pelo crescimento econômico da suinocultura, que cresce com o aumento da intensividade da produção, que, por sua vez, resulta em maiores danos ao meio ambiente. O desafio é a busca de alternativas para esse dilema de modo a tornar sustentável o processo de desenvolvimento local.
A alternativa tecnológica pode ser uma das respostas. Neste contexto, busca-se avaliar a dinâmica de uma instituição de pesquisa, estabelecida na região, confrontada a um desafio complexo: o de gerar novas tecnologias visando o aumento da produção/produtividade da atividade sem aumentar os impactos ambientais. Na linha de North (2002), Menard (2000),Teixeira e Braga (2007) e Espino (1999), no caso estudado, busca-se avaliar a efetividade da política pública por meio da compreensão do processo de sua implementação, envolvendo a atuação da organização pública de serviço (Embrapa) em um determinado espaço (região oeste de Santa Catarina). Esse é o objeto de análise da próxima seção.
7. A Embrapa suinos e aves e o meio ambiente
Em Santa Catarina, a suinocultura é uma das principais atividades econômicas, participando com 21,43% do PIB estadual e empregando de forma direta em torno de 65 mil e, indiretamente, mais de 140 mil pessoas (ACCS, 2009). Segundo Denardin e Sulzbach (2005), a região oeste tem uma população em torno 1.152.766 habitantes espalhados em 118 municípios. Segundo dados da Associação Brasileira da Indústria Produtora e Exportadora de Carne Suína (ABIPECS, 2008) em 2008, o Brasil possuía um rebanho de 37.768.000 suínos. O Estado de Santa Catarina possui o maior rebanho suinícola do Brasil, com 8.422.000 animais, ou seja, 22% do plantel nacional. Das 3,02 milhões de toneladas de carne suína, produzidas no Brasil, em 2008, 724 mil toneladas foram produzidas no Estado de Santa Catarina (23%). Nesse mesmo ano, Estado foi o segundo maior exportador, participando com 31,9% exportações. A maior parte do rebanho catarinense está localizado na região oeste, que apesar de ocupar apenas 26% da área total do Estado (25.215 km2), concentra 75% do seu rebanho suinícola (Denardin & Sulzbach, 2005).
Devido ao seu relevo bastante acidentado, apenas 20% do solo do Estado de Santa Catarina pode ser usado para agricultura. O restante da área apresenta relevo ondulado e montanhoso, impróprio para lavoura. A região foco desse estudo está localizada na bacia hidrográfica do Rio Uruguai, a qual se estende por mais de 1.500 km pelo Brasil, Argentina e Uruguai, além da interligação dos rios e lençóis subterrâneos, como o aqüífero Guarani com 1,2 milhões de km2, onde vivem 15 milhões de habitantes do Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina. Esta bacia vem apresentando diversos problemas de ordem ambiental, causados principalmente pelos impactos de plantios que se estendem até a beira dos cursos d’água, com remoção quase completa da cobertura vegetal, inclusive da mata de preservação ciliar, e pelo lançamento concentrado de dejetos suínos nesta região (GEO BRASIL, 2007).
Para Denardin e Sulzbach (2005), em conseqüência da agropecuária intensiva, a região apresenta diversos problemas socioeconômicos e ambientais. Com relação aos de natureza socioeconômica, pode-se citar a exclusão dos pequenos suinocultores, em função das mudanças nos sistemas de produção impostos pelas agroindústrias, causando instabilidade econômica e social. Em relação aos problemas ambientais, destaca-se a poluição dos solos e da água. Para os autores, se por um lado a suinocultura gera riquezas, por outro lado, causa a degradação ambiental, com impactos negativos para humanos e não humanos. Esta preocupação também é demonstrada por Gonçalves (2007) ao destacar que em contraposição a importância econômica e social inegáveis, o espaço geográfico no qual a suinocultura se desenvolve está cada vez mais ambientalmente degradado, principalmente devido ao aumento de produtividade por animal e por área, causando contaminação da água, do solo e do ar devido ao descarte inadequado dos efluentes.
Os dejetos suínos, até a década de 1970, não constituíam fator de preocupação, uma vez que a concentração era pequena e os mesmos eram utilizados para adubação do solo. Porém, com a adoção do sistema de criação intensiva, com grandes quantidades de animais confinados em pequenas áreas, o volume de dejetos aumentou, causando grandes impactos ambientais na região produtora, principalmente pela aplicação direta no solo, como fertilizante. Em relação ao uso dos dejetos como fertilizante, Seganfredo (2000) alerta que, ao contrário de fertilizantes químicos, que podem ser manipulados para as condições específicas de solo e cultura, os dejetos suínos contêm vários nutrientes em quantidades desproporcionais em relação às necessidades das plantas, o que torna seu uso contínuo um risco ambiental cada vez maior, em função das quantidades usadas ou condições de uso.
Estima-se que, somente na região oeste de Santa Catarina, a suinocultura produza diariamente cerca de 30 mil m³ de dejetos que, quando não adequadamente reciclados ou tratados, tornam-se fontes potenciais de poluição do solo e das águas, uma vez que o excesso de fósforo e nitrogênio presentes no mesmo, não absorvidos pelas plantas, são transportados para os recursos hídricos, causando diversos problemas ambientais, além da presença de metais pesados, microorganismos patogênicos e gases tóxicos entre outros (Seganfredo, 2000; Miranda, 2005).
Em relação aos rios de Santa Catarina, um estado tradicionalmente produtor, quase todos estão poluídos. Alguns deles apresentam, por exemplo, por exemplo, valores de pH próximos de 3,0. Análises de águas de rios da região oeste do estado, realizadas em 2003, em áreas que faziam uso de dejetos como fertilizante, indicaram que 93% dos pontos amostrados excederam os limites de Coliformes Totais (CT) e em 87% dos pontos os limites de Coliformes Termo Tolerantes (CTT) estabelecidos para águas doces, em pelo menos uma de três amostragens consecutivas. Em relação aos poços profundos (artesianos), entre 60 e 250 metros de profundidade, das 178 amostras, 16% apresentaram estes mesmos coliformes fecais (Seganfredo et al., 2003). Outro fator agravante em relação aos dejetos suínos é a sua contribuição para o aquecimento global, uma vez que durante seu o processo de decomposição anaeróbica produz o biogás, composto predominantemente por metano, um gás com efeito estufa (GEE) vinte vezes maior que o dióxido de carbono (Bartholomeu et al, 2007).
A Figura 1 apresenta as principais formas de poluição dos recursos naturais pela suinocultura.
Figura 1: Principais formas de poluição dos recursos naturais pela suinocultura.
Fonte: OCDE(2003) apud Miele (2006)
A poluição do ar ocorre pela emissão de gases de efeito estufa como amônia (NH3),metano (CH4) e dióxido de carbono (CO2). Estes gases também geram maus odores, quando retidos na armazenagem ou tratamento ou aplicados no solo como fertilizantes. O nitrogênio (N), o fósforo (P) e material orgânico são os principais poluentes dos recursos hídricos, causando eutroficação das águas superficiais e presença de nitratos nas águas subterrâneas. O uso de dejetos no solo leva ao acúmulo de nutrientes (P e N) e de metais pesados como o cobre (Cu), zinco (Zn), manganês (Mn) e ferro (Fe), além da contaminação por patógenos. Estes elementos têm impacto negativo na lavoura, causando toxidade nas plantas com desdobramento para saúde humana e animal (Seganfredo, 2000).
A Embrapa Suínos e Aves é uma unidade descentralizada de pesquisa da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), e tem como missão "viabilizar soluções de pesquisa, desenvolvimento e inovação para a sustentabilidade da suinocultura e avicultura em benefício da sociedade brasileira" (Embrapa Suínos e Aves, 2010).
Localizada em Concórdia/SC, desde 1975, a Embrapa Suínos e Aves desempenha papel fundamental no controle de doenças, aperfeiçoamento de rações, preservação do meio ambiente e desenvolvimento de equipamentos para a suinocultura e avicultura. Além do desenvolvimento de pesquisas, tem atuado em conjunto com outros órgãos do governo, da indústria e dos produtores na busca de soluções para problemas relacionados à cadeia produtiva de suínos e aves no Brasil. Os resultados de suas pesquisas são transferidos para a sociedade por meio de publicações, cursos, treinamentos, unidades demonstrativas e eventos, entre outros (Embrapa, 2008).
A Embrapa Suínos e Aves participa ativamente de programas e projetos de cunho sócio-ambiental, em parceria com diversas instituições. Dentre os programas, pode-se citar o Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA), que buscou o controle da degradação ambiental decorrente da suinocultura em Santa Catarina em duas bacias hidrográficas localizadas em diferentes regiões Estado: Bacia do Rio Coruja/Bonito localizada em Braço do Norte (região sul) a Bacia do Lageado dos Fragosos localizada em Concórdia (região oeste). Estas bacias foram selecionadas por apresentarem grande comprometimento dos recursos naturais em função da suinocultura intensiva. A melhora da qualidade ambiental nestas bacias deu-se pela redução de focos de contaminação por dejetos de suínos e adequação das atividades de suinocultura com a adoção de práticas ambientalmente adequadas, sem comprometer a atuação desse setor produtivo. Os resultados obtidos serviram como referência para outras regiões que também tem problemas ambientais provocados pelo manejo inadequado dos dejetos suínos (Vargas & Spavanello, 2010).
Outra importante contribuição da Unidade, na mitigação dos impactos ambientais causados pela suinocultura, foi a sua participação na elaboração e implantação do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) da suinocultura em SC. O TAC, assinado em 29 de junho de 2004, abrangendo 19 municípios, é um termo construído em conjunto entre o Consórcio de Gestão Ambiental Participativa – Consórcio Lambari, a Embrapa Suínos e Aves, órgãos privados, empresas integradoras e agências de ensino, pesquisa e extensão sob o auspício do Ministério Público Estadual. O termo prevê um conjunto de ações para reparar ou diminuir os impactos ambientais causados pelos dejetos suínos como, por exemplo, o ajustamento do número animais produzidos, com a área da propriedade para o escoamento dos dejetos e a preservação de mananciais de água e reserva de mata. Para se adequar às normas, o produtor conta com recursos advindos das empresas integradoras e políticas públicas para produtores familiares voltadas a recuperação dos recursos ambientais. O produtor que não conseguir ou não desejar adequar sua produção às normas ambientais, está sujeito a multas e/ou exclusão da atividade (Vargas & Spavanello, 2010).
Miranda (2006) afirma que a necessidade de estabelecimento do TAC deu-se pelo fato de que, do ponto de vista da legislação ambiental, a atividade é classificada como de alto potencial poluente, e desta forma, passível de licenciamento ambiental específico. Também foi considerado o alto número de estabelecimento que apresentam limitações para atender a legislação ambiental e sanitária, conforme apontado pelo diagnóstico realizado na região.
Miranda (2006) avalia o TAC como um termo com características diferenciais frente a outros termos realizados, tais como: envolvimento de um grande número de suinocultores (cerca de 3.500), predominância de base familiar; atribuição de responsabilidades específicas para os suinocultores, agroindústrias e órgãos públicos; estabelecimento de responsabilidades comuns, porém diferenciadas para os atores envolvidos; a inserção em uma proposta de desenvolvimento sustentável, e a utilização de abordagem negociada para implementação das medidas exigidas para o licenciamento. Outro fator importante neste termo foi a criação de um Conselho de Desenvolvimento da Suinocultura, proporcionando um na discussão das questões ambientais em sua área de abrangência (Miranda, 2006).
Como visto, o impacto ambiental causado pela produção intensiva de suínos tem causado severos danos ao meio ambiente. Para a sobrevivência das zonas de produção intensiva de suínos, é preciso encontrar sistemas alternativos de produção que reduzam a emissão de odores, os gases nocivos e os riscos de poluição dos mananciais de água superficiais e subterrâneas por nitratos e do ar pelas emissões de NH3. Além disso, deve-se solucionar os problemas de custos, armazenamento, transporte, tratamento e utilização agronômica dos dejetos líquidos. O destino dos dejetos de suínos tem sido tema de debate e pesquisa durante muitas décadas. Do ponto de vista técnico, já existem diversas soluções para muitos problemas decorrentes da suinocultura.
8. Apresentação e análise dos resultados
Buscando atender o objetivo deste estudo, que é a avaliação do papel de organizações públicas de serviços, no caso da Embrapa Suínos e Aves, na implementação de políticas públicas, no caso, voltadas à mitigação dos impactos ambientais causados pela suinocultura, vai-se, primeiramente, apresentar um quadro resumo (quadro 1) sobre o entendimento da gestão da Unidade da Embrapa sobre o processo político de definição das ações estratégicas da organização.
Quadro 1 – Processo político de definição das ações estratégicas da Embrapa
PROCESSO POLÍTICO |
DESCRIÇÃO GENÉRICA DA ETAPA |
PROCESSO NA EMBRAPA |
Identificação do problema |
Identificação dos problemas políticos por meio da demanda de indivíduos e grupos de ação governamental |
Realização de estudos prospectivos com empresas especializadas. As macro estratégias para o horizonte 2008-2023 foram delimitadas baseadas no estudo Cenários do Ambiente de Atuação das Instituições Públicas e Privadas de PD&I para o Agronegócio e o Desenvolvimento Rural Sustentável no Horizonte 2023, realizado pela Rede de Inovação e Prospecção Tecnológica para o Agronegócio do Brasil (Ripa) alinhado ao Plano Plurianual do Governo Federal, o Plano Estratégico 2015 e o Plano Nacional de Agroenergia do MAPA; Plano de Ação 2007–2010, do MCT, e o ambiente externo. A partir destas análises é elaborado o Plano Diretor da Embrapa (PDE) que servirá como documento orientador para que as Unidades Descentralizadas elaborem seus respectivos Planos Diretores de Unidades (PDUs) com o envolvimento dos agentes das cadeias produtivas. |
Agenda dos agentes |
Atenção na mídia e nos órgãos públicos oficiais sobre problemas públicos específico para decidir o que será decidido |
A Embrapa dispõe do Serviço de Atendimento ao Cidadão – SAC, um canal aberto ao público, o qual reúne as principais dúvidas e demandas da sociedade, as quais são periodicamente analisadas por especialistas e repassadas para o corpo técnico e direção; - Atendimento de demandas pontuais de mídias específicas. Por ex. Matérias técnicas sobre tópicos especiais, como a morte de aves, devido ao calor em 2009. - Atendimento de demandas específicas dos Ministérios – Ex. (H1N1, Doença de Aujeszky..). |
Formulação de política |
Desenvolvimento da proposta de política pelo interesse de grupos |
A Embrapa participa, por meio da Secretaria de Gestão Estratégica, da formulação e gestão de políticas públicas para os setores agrícolas e de C&T. Sua ação se dá em parte com o desenvolvimento de metodologias, a realização de estudos estratégicos, a construção de cenários prospectivos e a proposição de modelos. Além disso, as 42 Unidades descentralizadas participam de Comitês e Comissões ligadas diretamente à formulação de políticas públicas voltadas para os temas relacionados às áreas de sua abrangência. |
Legitimização da política |
Definição da ação e política como sendo oficial, tornando-a lei |
As políticas da Embrapa estão expressas no Plano Diretor da Embrapa (PDE). E a partir deste, as unidades descentralizadas elaboram seus próprios planos Diretores, denominadas Plano Diretor da Unidade (PDU). Além destes documentos orientadores, a Embrapa possui suas próprias políticas internas, como a Política de Negócios Tecnológicos; Política de P&D, Política de Comunicação, entre outras. - Em nível nacional, a Embrapa não atua como reguladora ou órgão de inspeção, mas participa da elaboração de políticas voltadas para o seu campo de atuação, como Código Nacional do Meio Ambiente e Banco de Germoplasma. |
Implementação da política |
Implementação da política pelas burocracias, gastos públicos, regulações e outras atividades afins |
Internamente, a política da Embrapa é implementada pela Direção Nacional, diretorias e Departamentos Centrais A partir destes, a implementação e cumprimento nas Unidades de Pesquisa está sob responsabilidade das Chefias. As unidades são cobradas pelas metas cumpridas, em função da política da instituição e dos resultados alcançados. A Embrapa a nível nacional é considerada um agente multiplicador das políticas governamentais e as repassa por meio de palestras, cursos, publicações, em fóruns nacionais e internacionais. |
Avaliação da política |
Avaliação |
A Embrapa não participa de avaliações das políticas governamentais. Quanto às políticas internas, não há periodicidade definida para avaliá-las. |
Fonte: Pesquisa de Campo
As informações do quadro 1, corroborando o que tinha sido apresentado anteriormente no corpo teórico deste estudo, mostram o protagonismo das Unidades de pesquisa da Embrapa na implementação das políticas públicas para a área agrícola no Brasil.
Para exemplificar este processo, no quadro 2 são relacionados os objetivos estratégicos definidos no PDE, selecionados em função de suas aderências às questões ambientais, e os objetivos estratégicos e específicos do PDU. Tendo-se em vista o recorte temporal dos projetos levantados para análise, neste estudo, são utilizadas as versões do IV PDE e III PDU, que abrangem o período de 2003 – 2007.
Quadro 2 - Correlação entre objetivos do PDE e do PDU
IV PDE (2003-2007) |
III PDU (2003-2007) |
Objetivos Estratégicos |
Objetivos estratégicos/específicos |
Objetivo Estratégico 1 Ampliar e fortalecer as bases científicas, promover a inovação tecnológica e arranjos institucionais adequados para desenvolver a competitividade e a sustentabilidade do agronegócio. |
Objetivo estratégico 1 Consolidar as bases científicas e tecnológicas, promover a inovação e os arranjos institucionais adequados para desenvolver a competitividade e a sustentabilidade das cadeias produtivas de suínos e de aves em beneficio da sociedade brasileira. Objetivo especifico 1 Objetivo especifico 6 |
Objetivo estratégico 2 Ampliar e fortalecer as bases científicas, promover a inovação tecnológica e arranjos institucionais adequados para desenvolver as capacidades produtivas dos pequenos empreendedores, agricultores familiares, assentados e comunidades tradicionais em situação de risco social, com sustentabilidade e com competitividade. |
Objetivo estratégico 2 Ampliar e fortalecer as bases científicas para desenvolver e manter as capacidades produtivas dos pequenos produtores e empreendedores de suínos e aves, com sustentabilidade e competitividade Objetivo especifico 3 Objetivo especifico 4 |
IV PDE (2003-2007) |
III PDU (2003-2007) |
Objetivos Estratégicos |
Objetivos estratégicos/específicos |
Objetivo estratégico 4 Ampliar e fortalecer as bases científicas e promover a inovação tecnológica e arranjos institucionais adequados para a caracterização, preservação, conservação e desenvolvimento de alternativas de uso sustentável dos biomas e da sua biodiversidade.
|
Objetivo estratégico 4 Expandir e fortalecer as bases científicas e promover a inovação tecnológica e os arranjos institucionais adequados que propiciem o uso sustentável dos biomas em regiões de maior produção e/ou concentração de atividades suinícolas e avícolas. Objetivo especifico 1 Objetivo especifico 2 Objetivo especifico 3 Objetivo especifico 4 |
Fonte: Autoria própria, adaptado de PDE IV (2004) e PDU III (2005)
De acordo com os procedimentos organizacionais da Embrapa, vê-se uma relação clara e direta entre os objetivos estratégicos gerais, definidos no PDE, que são balizadores para as suas Unidades, e os estratégicos e específicos que são definidos no PDU. É a Unidade que traduz os objetivos gerais em específicos utilizando a linguagem inerente ao foco e ao contexto da sua atividade, ou seja, segundo as preocupações e prioridades do setor nos seus contextos econômico, social e ambiental.
Por outro lado, na análise feita de correlação entre o PDE e o PDU, chama a atenção uma falta de resposta da Unidade para a ênfase da questão da sustentabilidade do espaço rural. No IV PDE, o 5° objetivo estratégico prevê “promover o avanço da fronteira do conhecimento científico e tecnológico em temas emergentes e relevantes para o desenvolvimento sustentável do espaço rural e do agronegócio, fortalecendo a presença da Embrapa no cenário internacional” (PDE IV, 2010. Segundo o Plano Diretor Estratégico (PDE), isto poderia se dar de duas maneiras: estimulando “pesquisa em temas que amparem o desenvolvimento de tecnologias emergentes como biologia avançada, bioinformática, bioenergias” e; “desenvolvendo pesquisa em temas de impacto regional e global, como mudanças climáticas, dinâmica de carbono, monitoramento do ciclo hidrológico e balanço energético” (PDE IV, 2010, grifo nosso).
Porém, no III Plano Diretor de Unidade (PDU), o 5° Objetivo Estratégico do PDE foi incorporado com a seguinte redação: “Promover o avanço da fronteira do conhecimento científico e tecnológico em temas considerados estratégicos para a Embrapa” (PDU III, 2010). Observa-se que o objetivo estratégico do PDE foi aberto no PDU correspondente. Foram definidos como sendo seus objetivos específicos: 1) “viabilizar tecnologias avançadas em biologia como meio estratégico de solucionar problemas sanitários e de produção”; 2) desenvolver mecanismos para prevenção, monitoramento e controle de doenças zoonóticas, emergentes, exóticas e de impacto econômico” (PDU III, 2010). Ou seja, no PDU, os objetivos específicos limitaram o espectro da sustentabilidade à atividade, não priorizando questões envolvendo a sustentabilidade do espaço rural.
Fatos como o anteriormente observado, relativos à existência de relações fortes e fracas entre objetivos gerais (nacionais) e específicos (locais), reforçam ainda mais a percepção da importância do local na definição de ações de implementação de políticas públicas nacionais.
No que diz respeito à questão dos impactos ambientais causados pela atividade suinícola brasileira, principalmente em Santa Catarina, a Embrapa Suínos e Aves vem desenvolvendo diversas pesquisas com o objetivo de sanar ou, ao menos minimizar esta questão, como tecnologias para o aproveitamento dos dejetos suínos, reutilização da água, recuperação de áreas degradadas, entre outras.
As principais tecnologias já desenvolvidas pela Embrapa para minimizar a questão ambiental que permeia a suinocultura estão relacionadas no quadro 3.
Quadro 3 - Tecnologias ambientais desenvolvidas pela Embrapa Suínos e Aves
Tecnologia |
Descrição/Uso |
Uso de peneiras e prensas |
Objetiva a separação entre a fase sólida e líquida do dejeto. O uso de separadores tipo peneira prensa é utilizado para separação de sólidos de dejetos bovinos e suínos, desde que o dejeto não possua granulometria muito fina. |
Decantador de palhetas |
Separa as fases sólida e líquida dos dejetos. Adequado para os pequenos e médios criadores |
Sistema de lagoas em série |
Composto de uma caixa de homogeneização seguido de um separador de fases, duas lagoas anaeróbias, uma lagoa facultativa e uma lagoa de aguapé. Este sistema é capaz de reduzir a carga poluente pela remoção de Sólidos Totais, DBO5, nitrogênio, fósforo e coliformes totais. |
Compostagem |
Processo de decomposição e bioestabilização de resíduos orgânicos por processos físicos, químicos e bioquímicos e biológicos. Objetiva a reintegração no solo dos componentes fertilizantes |
Sistema de produção de suínos em cama sobreposta
|
Sistema de produção em leito formado por maravalha ou outro material. Os dejetos são misturados ao substrato, submetido à compostagem dentro da própria edificação. Possui menor custo de investimento em instalações e manejo de dejetos e permite o aproveitamento da cama como fertilizante agrícola. |
Kit biogás
|
Permite analisar a qualidade e a composição do biogás gerado na propriedade rural, para seu aproveitamento de forma maximizada |
Biodigestores |
Permite agregar valor ao dejeto com a produção de biofertilizante e o biogás. |
Estação de Tratamento de Dejetos |
Sistema de supervisão e automação de processos por meio de Controlador Lógico Programável (CLP), podendo ser monitorada a distancia. Indicado para grandes propriedades. |
Fonte: Adaptado de Diesel et al, 2002 e Embrapa Suínos e Aves (2010).
No período de 2003-2009, seis novos projetos, voltados à busca de soluções para os problemas socioeconômicos e ambientais da suinocultura, foram propostos e aprovados e estão sendo desenvolvidos por pesquisadores da Unidade (quadro 4). Cabe observar que 4 deles teriam sido aprovados dentro do período de vigência do III PDU (2004-2007), discutido anteriormente.
Quadro 4 - Projetos ambientais em desenvolvimento na Embrapa Suínos e Aves
(2003-2009)
Projeto |
Inicio |
Objetivo |
Resultados esperados/obtidos |
Desenvolvimento de novos sistemas para remoção de nitrogênio em resíduos com alta carga de nutrientes visando sua aplicação a dejetos de suínos |
2003 |
Gerar tecnologias que possam ser aplicadas à suinocultura no sentido de torná-la competitiva internacionalmente, sob o ponto de vista ambiental, agregando valor ao agronegócio brasileiro. |
Avaliação de diversos parâmetros físico-químicos e seu comportamento nos dejetos de suínos; Dados de eficiência técnica de diferentes processos; Implantação de unidades piloto/real instrumental analítico, capacitação de pessoal na área; Caracterização de uma nova classe de microorganismos a partir dos estudos do CNPSA. |
Competitividade regional e os efeitos de políticas públicas sobre o desempenho das cadeias produtivas da suinocultura e avicultura de corte no Sul e Centro-oeste brasileiro |
2004 |
Estudar a competitividade internacional da suinocultura brasileira |
Determinação dos custos: privados detalhados: a) da produção do suíno e do frango vivo no sistema de integração, com o cálculo do custo do produtor e da empresa; b) do transporte do suíno e do frango vivo da propriedade até o abatedouro; c) do abate e processamento do frango; d) do transporte do frango inteiro congelado até o porto de Itajaí e do embarque do produto e: e) Identificação dos impostos e encargos que incidem sobre os principais itens de custo da cadeia produtiva do frango. |
Avaliação do termo de ajustamento de conduta da suinocultura AMAUC/ Consórcio Lambari através de indicadores sociais, econômicos e ambientais |
2006 |
Avaliar o termo de ajuste de conduta firmado com os suinocultores dos municípios do Alto Uruguai Catarinense |
Curso de capacitação sobre metodologia de avaliação do impacto ambiental; Definição das principais variáveis de impacto do TAC e os indicadores a serem monitorados; Realização análises qualitativas dos corpos d’água principais e afluentes de uma microbacias e das águas de dessedentação humana e animal; Monitoramento comunitário da qualidade da água; Consolidação do programa de monitoramento e avaliação do TAC |
Desenvolvimento de equipamento para automação do tratamento dos dejetos de suínos via processo de compostagem. |
2006 |
Desenvolvimento de equipamento para compostagem dos dejetos suínos |
Desenvolvimento de uma máquina para otimização da compostagem para o tratamento dos dejetos de suínos; Uso do composto orgânico; Avaliação econômica do uso da compostagem para o tratamento dos dejetos de suínos. |
Tecnologias Limpas aplicadas à Suinocultura: estabelecimento de padrões sanitários e ambientais de reuso dos efluentes da atividade como subsídio para conservação e uso eficiente da água. |
2007 |
Estabelecer padrões sanitários e ambientais para possibilitar o reuso dos efluentes da suinocultura. |
Proposta uma Norma Técnica para reuso de efluentes suinícolas para higienização das instalações; Reuso da água na produção de suínos; Cursos para técnicos e produtores sobre a norma técnica; Publicações para técnicos e produtores; Unidade demonstrativa de sistemas de tratamento adaptáveis a reuso de água; Vídeo sobre boas práticas de reuso de água; treinamento para disseminação das boas práticas de reuso; Kit para avaliação de eficiência de sistemas de tratamento de dejetos de suínos. |
Suinocultura e comunicação: instrumentos para o incremento na circulação de informações que promovam uma nova relação entre a cadeia produtiva de suínos e o meio ambiente; |
2008 |
Criação de instrumentos de comunicação sobre a questão ambiental que envolve a suinocultura e fomentar o surgimento de redes de comunicação que viabilizem a circulação desses instrumentos. |
Aumento na disponibilização de informação sobre suinocultura e meio ambiente em Santa Catarina; ampliação da comunicação voltada à questão ambiental da suinocultura. |
Fonte: Autoria própria.
Os dados apresentados acima, nos quadros 2, 3 e 4, incrementam a visão de Peters (1999) sobre a relação entre agentes e políticas públicas. O autor destaca a importância dos agentes na definição das políticas públicas. O que este estudo revela é o papel, não menos importante, dos agentes na implementação das ações derivadas das políticas. Como observa Heidemann (2009, p.37), “sem ação não há política pública”. Em relação à ação, como ela está na ponta do processo de implementação da política, de certa forma, ela é menos influenciada pela ideologia, que embasa a política. A questão do conteúdo ideológico nas políticas públicas é ressaltado por Felellini, 1994 e Hochman et al, 2007. Como visto, a definição da ação é resultado da síntese da ideologia embutida na política, mais fortemente na concepção e formulação da política, e do contexto local.
O contorno local da política, por sua vez, é definido pelo arranjo institucional, segundo a visão de Hollingsworth (2003), com um destaque para as organizações locais de serviços públicos, como também pela estruturação da atividade produtiva afim e pelo ambiente que a suporta. Esses elementos locais impactarão nas traduções, nas internalizações e nas priorizações dos objetivos das políticas públicas.
Além dos projetos, voltados à problemática ambiental, capitaneados pela Unidade, exemplificando a importância e a prática dos arranjos institucionais, o quadro 5 apresenta uma relação de projetos, de mesma natureza, liderados por outras instituições ou Unidades da Embrapa, nos quais há participação de pesquisadores da Embrapa Suínos e Aves.
Quadro 5 - Participação da Unidade em projetos liderados por outras instituições ou
Unidades da Embrapa
Projeto componente: |
Objetivos: |
Desenvolvimento de módulos de produção aquicola com base nas boas práticas de manejo (BPMs). |
Testar a eficácia das bacias de sedimentação na redução da carga orgânica e sólidos em suspensão na água do cultivo e efluentes no policultivo de peixes na região Sul; Avaliar a possibilidade de reuso do efluente do sistema integrado piscicultura/suinocultura, após o tratamento, para fins produtivos ou outros fins. |
Novos usos de resíduos para bioenergia |
Comparação da qualidade do biogás gerado em biodigestores anaeróbios localizados em diferentes regiões do Brasil. |
Aproveitamento da biomassa pirolisada na melhoria da qualidade do solo e da produtividade agrícola e na redução da emissão de gases de efeito estufa |
Avaliar o uso de carvão como filtro para resíduos líquidos de dejetos suínos e manipueira; Avaliar o uso de biochar com cama de frango e efluentes de biodigestor; Analisar Funcionalização biológica de materiais carbonizados. |
Avaliação agrícola e ambiental da suinocultura-biofertilização em São Gabriel do Oeste (MS) |
Monitoramento e qualidade do efluente e biogás; |
Aumentar a capacidade de gestão de comunidades de bacias hidrográficas em Santa Catarina, por meio da disseminação e implementação de práticas de produção e saneamento do meio rural como tecnologias sociais com vistas ao uso sustentável da água. |
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Procedimentos de referência para medidas de emissão de poluentes gasosos em instalações e sistemas de armazenagem de efluentes |
Calibração dos modelos e validação para o Brasil. |
Fonte:Autoria própria.
Nesse contexto, corroborando Heidemann (2009), a organização pública de serviço de pesquisa Embrapa Suínos e Aves, é um importante instrumento de implementação de políticas públicas visando mitigar impactos ambientais causados pela suinocultura (Heidemann, 2009, p.37). Ou seja, há ações importantes da Embrapa voltadas à melhoria do meio ambiente local, com enfoque nos principais problemas causados pelas atividades (água e solo), mas o ritmo de desenvolvimento destas alternativas é menor que o da atividade econômica. Dada a persistência e até agravamento dos problemas ambientais na região oeste de Santa Catarina, evidencia-se o fato que o nível de intensidade da atividade não permite a renovação natural dos recursos ambientais. Mesmo com estudos e ações de ajustamento, estes impactos são mais dinâmicos e se tornam um problema para sustentabilidade da atividade e, principalmente, da região.